不搞好治理就无法消除贫困

今年4月世界银行理事会通过了两个具有历史意义的目标：到2030年终结极度贫困和确保繁荣得到共享。终结贫困需要很多先决条件：强劲增长、增加基础设施投资、提高农业生产力、改善营商环境、创造就业、搞好教育和提供优质医疗卫生服务。在困难的地方、尤其是脆弱和受冲突影响地区，我们还需要做的更多。但同时还需要克服制度上的薄弱环节，对腐败采取零容忍。不改善治理，就无法做到帮助12亿仍然生活在每天1.25美元贫困线下的人民摆脱贫困和确保经济增长惠及全体民众。

良好治理及其在反贫困中的作用是复杂的。最近有一位来自一个资源丰富但在其他方面很贫困的国家的财政部长告诉我说，他的国家为了保护最容易受高油价影响的人群而设计的燃料补贴最终却是“不利穷人”的，因为富人受益最大，燃料补贴是浪费和无效的。另一位来自一个中等收入国家的官员认为实现共享繁荣难度很大，因为不断扩大的中产阶层期望值很高，而且对腐败和服务匮乏已失去幻想，以致他们不太愿意支持政府。

第一个问题是一个支出的问题，试图解决这个问题往往需要付出高昂的政治代价。也门、尼日利亚、约旦和我的祖国印尼都经历过燃料补贴改革引起的骚乱。虽然有限的公共财政不应当给浪费留下空间，但全方位的燃料补贴却正是这样做的：燃料补贴浪费备用资源，成本高昂却毫无效果。世界银行的一项分析指出，据估计2010年所有发展中国家花在化石燃料补贴上的4090亿美元只有8%到了最贫困的20%的人口手中。在七个非洲国家，最富有的20%人口获得的燃料补贴福利比最贫困的人口获得的燃料补贴多六倍，因为他们消费量大。

在有些地方，燃料价格控制得很低，致使影子经济十分活跃。例如，在一个石油生产国，据估计向高油价市场的燃料走私就造成了8.57亿美元的损失，相当于居民人均逾300美元。

第二个问题是一个信任问题，最令新兴的中产阶层寒心。在某些层面，这是一个好消息，因为人民生活好了，他们要求更好的服务，他们对腐败和治理不善的容忍度降低了。但是如果他们所在国家的政府没有执行力，他们就更不愿意纳税、投资或者遵守规则。有条件的公民使用政府体制外的服务，从而降低了要求改善以提高全民生活水平的压力。有些分析人员还发现，在对国家的信任度降低与侍从关系之间有一种联系，在这种关系下受宠的群体得到关照和奖励，而以牺牲整体为代价。这有可能滋生一种恶性循环：缺乏信任与包容性互为因果，破坏了为加强制度和改善服务提供质量所做的努力。换言之，一个不能提供“干净”的服务的国家会扼杀自身的增长引擎——一个强大的中产阶层——并对实现共享繁荣形成巨大的障碍。

不过也有例子表明公民能够改善治理。印度发起的“我行贿了”的活动目前在其他一些发展中国家也很流行，用户在一个用于公众曝光的网站上留言揭露腐败现象，目的是为了加强公共问责，现在用户也报告他们遇到的诚实的公仆。

在世界银行，我有幸主持“治理与反腐败理事会”的工作，我们的任务是清除实现发展目标之路上的治理障碍。很多发展中国家都要求世行提供改革建议和援助。例如，墨西哥的采购成本占联邦预算的40%， GDP的10%左右。缺乏透明度也使腐败泛滥。在世行的支持下，政府实施了一整套创新措施。在三年内，小企业参与合同竞标的比例上升了36%，政府节约资金约10亿美元。世行还致力于其他类似的创新型项目来增进采掘业的透明度，或者在印度利用技术提升孕产妇保健质量。

不过还有更多的事情可以做。我们的治理工作集中在确保合规和项目的财务诚信上。作为一个机构，我们将继续加强对实地执行力的关注，无论是针对最贫困人口还是中产阶层，无论是通过有针对性的社会安全网还是治理改革。因为，如果不能为全体民众有效地、“干净”地实现成效，我们就无法终结极度贫困，也不能促进共享繁荣。