全球粮食危机应对计划

挑战

2008年中期，全球经历了主要粮食价格的大幅飙升。在2008年短短几个月内，世界银行粮食价格指数上涨了60%（参见图1）。期间，国际玉米、水稻和小麦价格比2007年中期分别上涨了70%、180%和120%。这些价格的飙升出乎意料，对发展中国家产生了巨大影响。据世行测算，价格飙升已导致低收入国家的1.05亿人持续贫困或陷入贫困境地。

2008年后，世界粮食价格飙升两次。第一次是在2011年初。世行粮食价格指数继2008年中期至2010年中期下滑30%之后出现大幅上涨，于2011年2月再次达到2008年峰值（参见图1）。第二次是在2012年中期，当时世界粮食价格再次上涨。世行粮食价格指数在2012年1—8月间上涨14%，随着世界玉米价格于2012年7月涨至高于2008年和2011年峰值的历史最高水平，在短短一个月（始于2012年6月中旬）内上涨了45%。

后两次价格飙升也对发展中国家产生了不利影响，但影响总体上小于2008年，主要原因是许多发展中国家增加了谷物类粮食生产，减少了粮食进口，同时燃油和肥料价格水平也低于2008年。这些国家也从应对首次粮食危机中汲取了经验教训，对后两次飙升采取了迅速应对措施。据测算，2011年粮食价格飙升对低收入和中低收入国家的4000-4400万人产生了影响。

农产品价格在一段时期内持续上涨凸显了全球粮食供应系统存在的结构性薄弱环节。全球粮食价格上涨和食品价格波动性增强已成为一个长期现象，近期在《发展委员会报告》（2011年春季发布）、《国际组织联合报告》以及世行《2012年全球监测报告》中所作的分析就证明了这一点。鉴于粮食需求预计将不断增加，全球粮食系统应对冲击的能力本就较弱，因此在可以预见的将来，价格飙升和波动趋势可能会持续，供应侧的不确定性也可能会持续，包括粮食储备水平继续走低。

解决办法

上世纪六七十年代记忆犹新的粮食危机时代似乎于2008年复返，从而推动了世行借款国要求世行提供快速支付型资金援助和紧急性政策建议，助其应对粮食价格危机而不至于给将来带去更严重问题。在此推动下，世行制定了《全球粮食危机应对计划》。该计划给世行借款国提供了替代上世纪七十年代粮食危机紧急应对政策的方案。上世纪七十年代危机期间，许多国家均关闭了边境口岸，对粮食和物资市场进行了政府干预，并采取了其它措施。这些措施在七十年代中期后仍持续实施了很长时间，对多年来遏制对农业的小规模投资和市场主导型投资产生了影响。2008年，GFRP计划下立即采取的措施包括加强社会保障、增强受影响国家的财政能力、维持中短期粮食生产以及向最贫困和最脆弱国家提供了专项赠款。随着时间推移，国别需求转向提升社会保障和粮食生产系统适应和应对多变形势的能力，GFRP计划的性质因此逐步演变为满足此类需求。基于汲取的重要经验教训，这些需求被纳入了世行对农业和粮食安全的长期援助工作，世行常规农业贷款和专门针对粮食生产的信托基金援助的迅速增长就凸显了这一点。

借助全世行的专业技术力量，GFRP计划资助了单独的技术援助项目、发展政策贷款项目以及投资贷款项目，具体资助了以下四项内容：（1）粮食价格政策和市场稳定；（2）确保粮食供应和最大限度降低危机对贫困和脆弱人口影响的社会保障措施；（3）国内粮食生产和市场营销加强；（4）实施支持、宣传以及监测评价。2008年5月，世行批准GFRP计划使用世行筹措资金的上限为12亿美元，2009年4月该上限增至20亿美元。GFRP计划包括两类资金来源：一是单个捐赠机构资助的信托基金（即粮食价格危机应对信托基金，注资额2亿美元，资金来自国际复兴开发银行盈余账户。加上国际开发协会和国际复兴开发银行已向借款国提供的现有快速支付型贷款的净余额18亿美元，该基金的注资总额达20亿美元），二是几个外部机构资助的信托基金，其支持该计划下的各类活动。

成果

GFRP计划资助采取的措施已惠及了广泛的人群，也帮助缓解了粮食价格飙升对最脆弱群体的影响。该计划利用组合资金（包括世行资金和外部信托基金资金），现已惠及了49个国家的6590万人。世行对该计划的援助已惠及了5730万人。其中，对社会保障项目的援助估计已对1390万人产生了积极影响，对中短期农业措施的援助估计已惠及了870万农户（约4300万人）。发展政策贷款项目已支持13个国家在全国范围内实施了有关政策。此外，由外部信托基金资助的GFRP计划项目估计已惠及了另外860万人。

• 几个国际开发协会成员国的实际情况表明，GFRP计划产生了积极影响，例如：贝宁，由于供应了肥料，玉米产量增加了53897吨，水稻产量增长了10860吨。新增谷物类粮食产量平抑了粮食价格。2008年，每袋（一百公斤装）玉米平均价格为3.5万非共体法郎，每袋水稻价格为4.4万非共体法郎；2009年，每袋玉米和水稻价格分别为1.5万和2.5万非共体法郎。
• 在吉尔吉斯斯坦，GFRP计划资助组建了147个社区粮食种子基金，惠及了6000农户。国家统计委员会对基金会员粮食亩产与非会员农户亩产和全国平均亩产的比较结果表明，2011年会员农户获得了巨大效益。由于会员农户使用了良种，施用了更好的肥料，接收了该计划资助的基本农艺培训，会员农户和非会员农户小麦和马铃薯亩产相差47%-62%。
• 在尼加拉瓜，某项目向学龄前儿童和小学生提供了免费午餐。虽然所产生的影响不都归因于该项目，但官方报告认可了扩大GFRP计划覆盖面所产生的积极影响。该项目取得的成果包括：（1）项目区公立小学学生留校就读率从2008年的84.8%提高到2010年的96%；（2）公立小学学生出勤率从2008年的78.8%分别提高到2009年的83%和2010年的80.8%；（3）大西洋沿岸地区收到食品安全和营养方面培训资料的学校数量达到了1624所的既定目标。
• 在也门，八省共实施了98项劳动密集型社区工程，2009年向3.6万人提供了临时就业机会。绝大多数受益户利用GFRP提供的援助金来维持其口粮消费，从而缓解了粮食价格上涨对目标社区居民的冲击，同时避免了对粮食安全造成的潜在长期影响。
• 在塞拉利昂，由于2008年五种主要商品关税下调，消费者的粮食和食品支出估计节省了700万美元。由于GFRP计划提供了用于补偿政府部分收入损失的赠款，因此关税下调趋势在项目实施期内得以保持。此外，四种重点公共服务得以继续提供，使得2.48万人从中受益。
• 在国际复兴开发银行成员国之一的菲律宾，政府取消了对私营部门进口稻米征收的40%关税。这一举措增加了私营部门的稻米进口配额，促进了与越南和泰国的双边贸易。这一政策决定加上稻米库存加速减仓，使得2008年6-10月间的国内稻米零售价格下跌了13%。此外，GFRP计划提供的预算支持也帮助增加了2008年政府对社会救助工程的预算内和预算外拨款，还帮助扩大了有条件现金援助工程的范围，受益家庭总数因此达到了33.3万户。

国际开发协会成果专栏

通过世行对GFRP计划的援助部分，对粮食供应工作的支持估计已惠及了国际开发协会成员国的870万农户，对直接性社会保障的支持估计已惠及了协会成员国的1200万人。国际开发协会成员国取得的部分主要成果如下：

• 922750名儿童受益于学校免费供餐项目；
• 292856名孕妇和哺乳期妇女获得了营养补充品并接受了相关教育；
• 696000名儿童获得了营养干预服务；
• 1743534人通过“工作挣现金”或“工作换食品”计划获得了就业；
• 86382户家庭受益于现金援助计划；
• 243491人拿到了定量供应口粮；
• 8468422农户获得了粮种和肥料；
• 204183农户受益于技术培训、技术应用和收后管理；
• 14663名农民受益于农业生产工具。

除使用世行资金外，GFRP计划还使用了其它机构资助的信托基金提供的援助，使国际开发协会成员国的受益人数增加了860万。

世行集团的贡献

截至2012年10月，世行执董会批准了多个世行资助的GFRP计划项目，世行对其资助总额达12.4亿美元。其中，2.03亿美元来自粮食价格危机应对信托基金，8.36亿美元（涉及13个国家）来自国际开发协会，2亿美元（对菲律宾某项目的贷款）来自国际复兴开发银行。目前，支付总额已达到资助总额的95%。

世行资金资助35个国家实施了56个项目。批准的资金总额在各地区的分布是：非洲地区58%，南亚地区18%，东亚和太平洋地区17%，拉美和加勒比地区3.4%，欧洲和中亚地区2.1%。中东和北非地区2%。批准的资金总额中，44%重点用于粮食供应工作，34%用于发展政策贷款项目（这些项目支持政府实施了应对粮食危机的政策和制度），20%重点用于社会保障项目，2%用于项目管理、监测评价和宣传工作。

世行与40多个国家开展了政策对话，帮助它们应对粮食危机。对话过程中所采用的工具包括快速国别诊断分析、高级别对话、宣传以及深入分析工作。例如，一项关于粮食价格上涨根源及适当政策应对措施的研究目标正在埃塞俄比亚开展；在中东和北非地区，世行与联合国粮农组织和国际农业发展基金合作，发布了题为《提升阿拉伯国家粮食安全水平》的报告。

合作伙伴

除世行资金外，三个外部机构资助的信托基金也提供了赠款资金，支持开展GFRP计划下的各类活动。这三个基金是：（1）多个捐赠机构资助的信托基金。目前，该基金已收到了多笔捐赠款，包括澳大利亚政府5000万美元、西班牙政府8000万欧元、韩国政府95亿韩元、加拿大政府3000万加元以及国际金融公司15万美元；（2）俄罗斯粮食价格危机迅速应对信托基金。该基金收到了俄罗斯政府捐赠的1500万美元，用于支持吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦应对粮食价格危机；（3）欧盟信托基金。欧盟为该基金捐赠了1.12亿欧元，用于支持10个国家实施相关项目。截止到2012年10月，这三个信托基金累批准了3.445亿美元承诺援助款，其中56%现已支付到位。

有效的伙伴合作推动了GFRP计划项目的成功实施，增强了许多发展中国家的机构能力。目前，世行正与世界粮食计划署、联合国儿童基金会、国际农业发展基金、粮农组织等联合国机构一道，在11个国家开展这些项目的实施工作。此外，公民社会组织也积极参与了18个国家至少20个GFRP计划项目的设计、监测和实施工作。世行积极参加了联合国全球粮食安全危机高级别工作组的工作，通过世行发展赠款机制向该工作组的秘书处提供了资金援助；也参与了《联合国综合行动框架》的更新工作。

今后工作

GFRP计划下的加速审批机制于2012年6月30日到期，这意味着新的世行贷款项目不再通过该机制加以审批。全球粮食价格波动已成为一种长期现象，需要在GFRP计划范围外采取协同行动来加以应对。目前，世行已开发出了应对未来紧急状况的新工具，其中部分工具是依托GFRP计划的实施经验开发的。诸如国际开发协会的危机应对窗口和立即响应机制、国际复兴开发银行的敞口风险管理框架等新工具，将有助于世行在紧急状况发生之时迅速采取应对措施。世行管理层已就建立针对国际复兴开发银行借款国基于灵活利率和期限的强化贷款机制的可能性同执董会进行了讨论。至于GFRP计划，世行将重点实施该计划资助的在建项目，特别是外部信托基金资助的项目。

世行不断把GFRP计划实施的经验教训纳入《世行集团2013-2015财年农业行动计划》。其中，后者致力于保持每年将世行贷款增加70-90亿美元的势头，包括重视借助一系列方案来“减少风险和脆弱性”，以帮助世行借款国在紧急状况发生之时做好准备并采取应对措施。世行将继续加强全球业务及伙伴合作，以此补充其国别援助，包括为公共部门窗口——《全球农业和粮食安全计划》调集更多资金；也将继续在国际粮食安全领域发挥关键作用，包括通过参加联合国粮食和营养安全高级别工作组、联合国粮食安全委员会、八国集团以及二十国集团等国际论坛来发挥这一作用。