城市发展：部门成果

挑战

目前，全球城市人口约为35亿，预计到2030年将达到50亿，也就是说到那时全球总人口的三分之二将为城市人口。新增人口中，90%来自发展中国家。当前，发展中国家每月有500万左右人口流向城市，目的是寻找工作机会，更好地获得服务。

城市人口迅速增长增大了对基本服务、基础设施、土地和经济适用房的需求。这些需求必须要得到满足，尤其是近10亿城市贫困人口的需求，因他们中有很多人目前居住在服务有限的非正规居住区。

鉴于城市在发生极端天气事件和其它自然灾害时体现出的脆弱性，因此它们要建立适应和应对能力。例如，全球有近5亿城市居民居住在沿海地区，这增大其暴露于暴风潮和海平面上升之下的风险。到本世纪末，全球可能会升温4° C，由此引发的气候变化造成的相应影响预计将加重城市现有脆弱性。城市贫困人口最为脆弱，因其一般居住在更易暴露于灾害的地方，而且其适应力有限。

城市是实现可持续、包容性绿色增长的关键。目前，全世界52%的人口为城市人口。城市占据了2%的全球土地，但却消耗了75%的全球资源，其温室气体排放占全球温室气体排放总量的80%。密度更大、更节能、交通发展和土地利用开发协调的城市可带来经济、环境和社会效益，包括提高城市机动性、增强人们获得服务、住房和就业的便捷性、改善空气质量、提高居民生活质量等等。

需要立即采取行动，拖延的代价很大。建筑和基础设施等城市硬件设施会存在几十年。因此，找到“正确的”解决办法不仅对当前城市取得成功起着重要作用，对为子孙后代奠定可持续发展基础也有着重要意义。

解决办法

当前，世行正从多个层面应对城市化构成的挑战。世行在城市化方面的工作受其《城市发展战略》指导，并围绕五个方面开展：

1. 城市管理、融资和治理；
2. 城市减贫和贫困区升级改造；
3. 城市与经济增长；
4. 城市土地、住房及规划；
5. 城市环境、气候变化及灾害管理。

这些方面尤其侧重以下内容：（1）注重管理权下方（即将资源控制权移交给地方，使地方更好地应对城市挑战）；（2）城市增长预测和规划（为提供更多城市土地和经济适用房以及改革法规制度以遏制贫民窟形成奠定基础）；（3）帮助城市建立气候变化应对和适应能力。这些方面的主要行动、计划或动议包括：

• 城市化回顾研究为城市领导人评估城市化面临的具体挑战提供了很好的可持续政策框架和分析工具，为政策应对措施提供了连接各城市和连通全球市场的基础设施的地点和类型方面的信息。截至目前，城市化回顾研究已在15个国家开展，其中包括巴西、中国、哥伦比亚、格鲁吉亚、印度、墨西哥、突尼斯、土耳其和越南。此外，该研究正在尼日利亚、加纳和菲律宾开展。
• 城市化知识平台是由70多家组织构成的网络，其宗旨是构建全球城市实践社区。该平台决策者和业内人士提供了全球知识交流与相互学习的工具。
• 全球垃圾管理动议正在构建各合作伙伴在城市工作方面的合作关系。合作重点包括实现减少短期气候污染物排放特别是垃圾源甲烷排放产生的多重效益。为解决发展中国家在垃圾管理工作方面长期存在的资金不足问题，世行正在制定针对垃圾管理领域的基于结果和基于产出的融资模式。

此外，许多城市项目正借鉴世行数次评价的结果，这些评价发现世行项目同时在几个城市而非某个特定城市实施时更为高效且有效。例如，同时在几个城市实施的城市发展项目取得了成功，原因在于项目风险可以由各城市分担，各城市对稀缺资源的竞争使得效率得以提升，只要城市符合资格标准就可以得到援助，针对市级工作人员的能力建设和制度建设取得了规模经济效益。

国际复兴开发银行和国际开发协会资助项目取得的部分成果如下：

• 在孟加拉国，市政服务项目（1999-2012年实施，国际开发协会贷款2.056亿美元）通过以下活动改善了项目城市的环境、基础设施和服务提供：（1）加强城市高效、可持续地规划、融资、运营和维护城市基础设施和服务的能力；（2）通过建立城市发展基金改进资源分配，加强财政纪律；（3）为减少城市贫困、改善城市社会环境所需的关键城市基础设施和服务融资。该项目建设内容包括新建1381公里城市道路，修建11个公交车和卡车枢纽，装配24960盏路灯，建设230个农贸市场，配置287台垃圾收集车，新建260处排水管线和173处供水管线，在350个城市实施洪水损毁设施修复工程。
• 在马其顿，马其顿市政服务改进项目（2009-2017年实施，世行贷款7500万美元）参与城市的市民因城市服务质量提高而受益，地方政府节省了成本，获得了更多收入，为更多地投资于市政服务和基础设施建设创造了条件。例如在斯科普里，17辆全新垃圾收集车和6万只标准化垃圾箱降低了运行维护成本，将垃圾收集覆盖范围扩大到另外1.15万户家庭，使得5.52万户家庭获得了更频繁、更可靠的垃圾收集服务。科查尼市11615名居民目前受益于24小时供水服务，博丹奇市的路灯覆盖率达到了100%。此外，过时的荧光灯泡经现代节能灯置换后，该市每年电费节省10%。总体而言，40%的项目参与城市改善了财务绩效，具体表现为子项目实施完成后带来的收入增加和成本降低。
• 在巴西，住房行业改革及可持续、公平增长规划贷款项目（2005-2006年实施，世行贷款5.025亿美元）及配套技术援助贷款项目（2006-2010年实施，世行贷款130万美元）在住房行业和城市发展政策改革的诸多方面对巴西政府提供了支持。为促进改革，规划贷款项目帮助巴西政府制定了《国家住房规划》并组建了职能强大的机构——城市部，为设立以下两项政府项目奠定了政策、法规和机构基础：（1）名为“我的家园，我的生活”的住房项目，其一期工程（总投资150亿美元）于2009年启动实施，截至2012年12月已向低收入家庭提供了100万套住房。第二期工程（总投资350亿美元）于2010年启动实施，其目标是在2014年底之前新增供应200万套住房；（2）贫民窟改造促进增长项目，其一期工程（2007-2010年实施）总投资150亿雷亚尔或70亿美元，帮助改善了非正规居民点的社会和城市基础设施；其二期工程（总投资300亿美元）正在实施中。截至目前，该项目已向1818449户家庭提供了援助。实施了城市整治项目的城市数量从2005的65个和2009年的387个增加到2021年的1744个。此外，住房行业项目帮助引入了信托契约工具，对推动现有和新建住房的抵押价值从2004年的54亿雷亚尔升至2012年的661亿雷亚尔作出了贡献。
• 在摩洛哥，垃圾管理发展政策贷款项目为一个创新项目，其重点是通过实施发展政策贷款项目改进市政垃圾管理做法。项目实施过程中，摩洛哥垃圾行业改革的重点从城市清洁转向更广泛的社会、环境和经济可持续发展。项目的创新之处在于激励各市政府建立现代化、一体化的垃圾管理系统。该项目对丰富垃圾行业政策内涵、为奠定一体化、经济的市政垃圾管理系统基础所需的必要监管框架作出了贡献。项目取得的成果包括：（1）受益于专业化垃圾收集服务的城市人口占比达到了66%，高于项目实施前的不到40%；（2）垃圾填埋场垃圾处置率提高了32%，高于2008年的10%；（3）21处露天垃圾点被关闭或改造；（4）市政服务税收从2008年的140万道拉姆增加到2011年的260万道拉姆；（5）组建了国家垃圾管理委员会，负责在国家垃圾管理十五年规划框架范围内协调行业政策和政府行动；（6）符合国际最佳做法的环境影响评价系统全面运行；（7）根据《清洁发展机制》规定制定了碳融资计划。该计划具有从2020年600万吨二氧化碳当量创收的潜力。
• 在越南，城市升级改造项目（2004-2014年实施，国际开发协会贷款3.824亿美元）改善了越南四大城市胡志明市、芹苴市、海防市、南定市城市贫困人口的居住条件和环境状况。项目建设内容包括基础设施升级改造以及向低收入地区妇女提供低息住房贷款。截至2012年8月，小区改造直接惠及了250多万低收入居民，项目实施的基本基础设施改造工程将惠及另外200多万低收入居民。通过向低收入地区妇女提供低息贷款，约6万名妇女进行了住房改造，另外3.5万名妇女得到了支持创收的贷款。还贷率接近100%。项目引入了新型参与式方法，即在项目规划、设计和实施阶段，社区居民除提供现金和实物捐赠外，还参与了规划、设计和实施工作。该项目的成功推动了政府将其扩大化，为此政府制定了《全国城市升级改造规划》，该规划2009年经越南总理批准。为支持该规划的实施，国际开发协会批准了城市升级改造二期项目（贷款2.92亿美元）。该项目已于2012年8月启动，具体在湄公河三角洲地区实施。

世行集团的贡献

多年来，世行城市项目贷款业务大幅增加：国际开发协会对城市发展项目的承诺贷款从2003-2007财年间的年均5.6亿美元增至2008-2012财年间的15.6亿美元，增长了近两倍。同期，国际复兴开发银行对城市发展项目的年均承诺贷款从13.1亿美元增至25.8亿美元，增长了近一倍。此类贷款在国际开发协会贷款总额中的占比也有所增加，从2003-2007财年间的5.9%增至2008-2012财年间的10.9%。

世行针对基本服务、住房、基础设施、贫困区升级改造、市级治理、环境改善与适应、地方经济发展（包括文化遗产保护开发）等项目提供投资贷款。世行的技术援助和分析工作也有所增加，包括通过世行学院开展此类工作。该学院的城市业务部门帮助世行借款客户建议城市发展能力。

合作伙伴

世行与多个伙伴机构合作，资助并实施了许多城市发展项目，包括法国国际发展署、澳大利亚国际发展署、奥地利-世行加强东南欧国际地方城市政府能力伙伴项目、世行-荷兰伙伴项目、城市联盟、气候投资基金、德国技术合作公司、全球减灾与灾后恢复基金、海地基金、日本政策与人力资源发展基金、德国复兴信贷银行、城市可持续发展多捐赠机构信托基金、资助拉美和加勒比地区的西班牙信托基金等等。

城市联盟、世行、联合国人居署以及联合国环境规划署制定的联合工作计划旨在通过总结气候变化方面的知识帮助城市应对气候变化挑战，帮助地方和国家决策者把气候变化适应和缓解工作纳入城市规划。世行借助城市化知识平台与70多家学术、公民社会以及公共和私营部门组织（其中包括国家和市级政府）开展了交流活动，目的是构建全球城市问题知识交流网络。

今后工作

目前，世行正着重实施几项计划，以应对与城市化相关的发展挑战：

• 在城市环境和应对能力方面，世行正依托灾害风险管理及城市与气候变化方面的现有工作计划，集中灾害和气候变化适应方面的专业力量开展相关工作。重点工作内容包括为打算提升应对能力的城市作出决策和开展投资提供支持的城市风险评价和标准化评估。
• 在城市土地、住房和规划方面，世行正在开展分析工作并提供实用政策建议，帮助决策者找出循证方案，为今后几十年中迁入城市的数十亿人提供土地和经济适用住房，实行旨在预防贫民窟形成的法规改革。
• 在城市与经济增长方面，世行正在与市级政府和国家政府开展合作，利用高密度和集聚经济效益来促进城市经济增长。例如，城市化回顾研究过程中制定的可持续城市化政策框架提出了旨在加大城市化和城市对经济发展贡献的政策和投资重点。
• 世行也在与外部机构合作，在大都市战略规划、城市融资与治理、城市服务提供以及安全且具有应对力的城市构建等领域开展知识交流和能力建设活动。在认识到可信且具有全球可比性城市公开数据的必要性后，世行也在推动构建城市公开数据平台。该平台将增强城市数据的“相互可操作性”，便于对各地区开展全球性标杆比对分析。诸如利用信息通信技术工具、借助技术推动的市民参与来改善治理和服务提供等“精明”、创新性解决方案，将有助于应对城市面临的挑战。

受益人

“道路重建之前，我们出行需要花上很长时间。在到市场采购店中所需商品的途中，我的车经常会在受损的路上抛锚。这对我家的预算产生了很大影响。如今，我的车不再频繁地抛锚了，以前走一趟要花半小时，现在缩短到10分钟。”——格鲁吉亚第比利斯店主、格鲁吉亚城市发展与地方分权项目受益人Grigol Berishvili。