土地政策: 部门成果

挑战

土地所有权和占有权方面的不确定性不仅会使政府发展规划过程复杂化，而且可增强人群尤其是贫困和边缘化群体的脆弱性，还会挫伤为提高收和保护稀缺资源而采取长期必要行动的积极性。许多国家均面临如下一系列相同挑战，而为应对此类挑战，需要制定符合各国国情的解决办法：（1）法律法规框架不健全或过时；（2）土地权利分类严苛，无法全面体现当地民族、文化和法律传统；（3）各机构职责分散且重叠；（4）技术过时，使得土地划界、合法化和确权过程漫长且耗费大量财力；（5）相关土地信息系统联网较差；（6）部分人群不能充分获得关键土地管理服务，包括冲突解决服务；（7）确保土地管理各阶段的透明度、善治、公民参与权和追索权的机制不足。此外，为从土地管理制度现代化过程中获得最佳结果，政府通常要进行相关公共投资。例如，在法律上明确原住民土地和保护区边界的同时，必须要与受影响人开展全面的实质性磋商，加强监督和执法，转变地方投资激励机制。同样，土地赋权可增强小农户和企业主的投资积极性，但同时也必须要为他们制定信贷提供方案，以便于其获得信贷。

此外，由于食品价格持续上涨以及用于生物燃料生产的耕地持续增加，发达国家和新兴国家农田、草地、林地和水资源面临的商用压力急剧增大。

土地权利政策遵循的两大原则在经济增长和减贫过程中凸显了出来：

• 权利保障的重要性。保障产权（不论是通过确权还是通过传统使用权予以保障）和通过地方或国家政府部门确保产权的能力，对保障生计、保持社会稳定、进一步鼓励土地投资以及土地可持续和生产性利用的关键。
• 土地权利可及性和可转让性。根据国家具体情况或土地权利制度情况，赋予土地权利一定的可转让性便于无地人群通过土地出售和租赁市场或通过公开转让获得土地，还可以进一步鼓励对土地的生产性投资。

解决办法

四十多年来，国际复兴开发银行和国际开发协会持续对其成员国用于加强土地政策和管理制度的公共投资提供了贷款支持。上世纪六十年代后期最早实施的项目侧重特定地区的土地划界和确权，这两项内容通常是更大规模土地整理或农村发展项目的组成部分。在巴西东北部的9个州，国际复兴开发银行支持了几个农村发展项目下50多万公顷土地的划界和确权工作。到上世纪八十年代中叶，侧重点从保障特定地区的土地权利转向促进国家土地管理制度现代化。这方面实施的首批规模最大的项目之一是泰国土地确权项目。上世纪九十年代中叶以来，世行大幅加大了对19个东欧和前苏联地区国家以及几个东南亚国家的援助力度，帮助其从计划经济时代的财产和土地国有制向市场经济时期的私有制转型。在其它地区或国家，世行继续支持国家土地管理制度现代化进程，针对存在具体问题的地方提供专项援助，如未经登记的占住居民点、原住民领地、沿海地区以及其它具有全国或全球重要性的环境敏感地区。

世行支持并持续建议政府制定政策，用以指导系统实施承认各种土地所有权形式的土地勘测和确权计划。这些所有权形式包括公有和私有、正规和传统所有权（包括游牧民或正规土地权利薄弱的其它人群的所有权）、集体所有权和个体所有权（包括妇女所有权）以及城市所有权和农村所有权。与此同时，应以动态视角研究对传统土地权利的尊重问题，重点研究存在的不足（如妇女获得土地问题）及如何在需要保留的做法和需要调整的做法之间取得平衡。世行的工作方式注重政策对话、研究、公共投资以及对土地权利问题的解决提供操作支持。世行也为各地区间分享最佳做法提供便利。除对不同项目提供具体支持外，世行继续发挥其技术专长，与国家政府一道加强其土地管理制度，并对土地政策总体框架进行评估。例如，世行和一些合作机构共同建立了土地治理评估框架。该框架是一种分析工具，可用于评估国家以参与式方法开展的土地治理状况。所谓参与式治理，就是依托本地专业力量和现有资料而非外部建议开开展土地治理。截至目前，已在或正在13个国家（其中8个为非洲国家）开展评估。

成果

以下实例详细介绍了过去四十年间国际复兴开发银行和国际开发协会资助的项目在土地管理现代化方面取得的成果。

提升土地权利的保障水平，增强信贷可及性

• 在泰国，国际复兴开发银行1982-2001期间资助实施的三个土地确权项目帮助泰国政府500多万份土地权证，使得约2000万人（约占当时全国总人口的三分之一）直接受益。长期以来，泰国经验一直是众多研究的研究对象，该项目的有关内容也成为了全世界土地管理项目内容的典范。研究结果验证了土地确权对增强信贷可及性和鼓励投资所起的重要作用，也强调指出了为发挥这一作用而制定补充性信贷提供方案以便于人们获得信贷的重要性。
• 在玻利维亚，土地管理项目（1995财年获批）帮助修订了1952年版土地改革法，建立了针对原住民的土地权属管理制度，实现了土地管理制度现代化。结果， 280万公顷土地得到了勘测和确权。 
• 在吉尔吉斯斯坦，土地和房地产登记项目（2000财年获批）支持建立了土地和房地产市场，提升了市场绩效。这些成果的取得归功于建立了可靠且运行良好的土地权利登记系统以及组建了国家土地和房地产登记管理机构（负责制定土地和房地产登记法律法规并管理登记工作）。到2007年，240多万件不动产实物得以登记；土地出售、租和抵押业务出现增长，税收和其它经济效益也出现增加。2007年，经登记的抵押用实物达4.5万件左右，其总价值约合11亿美元。
• 在亚美尼亚，土地权利登记项目（1999财年获批）通过实施透明、基于地块、易于理解且可靠的土地和其它不动产登记制度，促进了私营部门发展。全国250万私有地块和建筑物几乎全部得到勘测，约100万份财产登记被存入中央数据库。
• 在波黑，土地登记项目（2007财年获批）帮助制定并实行了新的登记服务标准，目的在于改进登记服务，提高登记工作透明度、效率和准确性。本项目于2007年启动实施前，登记过程耗时数月。如今，80%的交易手续在五天内即可办理完毕；在全国47家法院中，17家法院的抵押登记在一天内就可办结，其中包括萨拉热窝法院。 

提高灾后恢复水平

• 在印度尼西亚亚齐省土地管理系统重建项目（2005财年获批）中，国际开发协会通过迅速绘制社区分布图以及开展土地登记和确权支持了该省的海啸灾后恢复工作。该项目也引入了夫妻联名权证和分性别记录概念。海啸过后，项目共向土地所有者发放了222628份土地权证，其中64181份或单独或以夫妻双方联名证形式发给了妇女。  

保护原住民土地和环境敏感性土地

• 在哥伦比亚自然资源管理项目（1994财年获批）中，国际复兴开发银行帮助58个非裔哥伦比亚人和原住民社区委员会获得了240万公顷土地的使用权，10多万人因此从中受益。
• 在尼加拉瓜土地管理项目（2002财年获批）中，国际开发协会帮助对大西洋沿岸地区的100万公顷原住民和少数民族社区土地进行了划界、确权和登记，在社区居民、社区领导以及上级主管机构人员参与下编制了土地管理计划，以指导今后开发工作。  

支持和平进程及减少冲突

• 土地问题是导致危地马拉内战持续三十年的因素之一，因而成为了1996年《和平协定》的一项重点内容。土地权利缺乏保障引发了冲突，也阻碍了投资，农村地区尤为如此。通过1999年启动实施的土地管理项目，国际复兴开发银行帮助划定了约72万公顷农村土地的边界（2980件不动产随之得以确权和登记）以及6.7万个城市地块的边界（28750万人拿到了经登记的权证，其中40%为女户主）。这些土地占佩登省土地总量的绝大部分。通过采用该项目下试点的参与式调节方法，79%的土地冲突得以解决。目前，2007年启动实施的土地管理项目二期工程正向危地马拉其它几个省推广上述做法 
• 此外，在斯里兰卡，东北地区住房重建项目（2005财年获批）在实施的四年间帮助重建了东部地区的31200套住房，为流离失所人群返乡和目标受益人土地权利合法化创造了条件。 

示范通过基于社区的方法确保贫困人口获得土地的可行性

• 在洪都拉斯，土地获取试点项目（2001财年获批）示范了通过私人筹资购地实行以社区为单元的土地改革的财务可行性。到本项目结束之时，990农户共获得了2400公顷土地，其中97%的农户具备了还贷能力；农户收入在项目实施的四年间翻了一番。 
• 在马拉维，基于社区的农村土地开发项目（2004财年获批）实施了政府2002年在国际开发协会资助下制定并通过的新版土地政策。到2010年5月，贫困户均获得了土地。每公顷杂杂交玉米毛收入比拆迁前的本底水平增加了10倍。
• 在巴西，参与依靠土地扶贫项目（2000财年获批）的农户组建了工作小组，负责与愿意出售土地的农户直接商谈购地事宜。之后，农户们获得了资金和技术援助，用于在既有土地上或其附近建设相关设施，或用于提高所购土地的生产能力。得益于国际复兴开发银行贷款资助的该项目，超过5.5万户农村贫困家庭获得了约120万公顷土地。 

帮组妇女在获得土地权利方面受到平等对待

• 妇女通常难以证明她们劳作和赖以为生的土地归其所有。缺乏明确的产权使得她们失去了一条增加收入的渠道，如通过租让土地或用其做贷款抵押增加收入。在世行帮助下，埃塞俄比亚、洪都拉斯、印度尼西亚、科索沃、尼加拉瓜和越南等国妇女认识到了其权利并获得了明确的土地产权，为她们从土地这一最重要资产获得更多收益创造了条件。

国际开发协会资助的以上项目取得的部分成果概括如下：

• 亚美尼亚：对250万私有地块和建筑物进行了勘测，约100万份财产记录被存入中央数据库。
• 玻利维亚：对280万公顷土地进行了勘测并确权。
• 印度尼西亚：向土地所有者发放了222628份土地权证，其中64181份或单独或以夫妻双方联名证形式发给了妇女。
• 吉尔吉斯斯坦：对240万件不动产实物进行了登记。
• 尼加拉瓜：对大西洋沿岸地区的100万公顷原住民和少数民族社区土地进行了划界、确权和登记。
• 斯里兰卡：重建了北方地区的31200套住房，为流离失所人群返乡和目标受益人土地权利合法化创造了条件。

世行集团的贡献

过去十年间（2003财年至今），世行在28个国家资助实施了把土地权利问题列为首要内容的38个项目，其贷款总额约为14亿美元。另外，40个国家的75个项目把土地权利问题列为次要内容。一些项目只侧重土地权利问题，另一些项目则把土地权利问题列为更大规模公共投资工程的几项内容之一。一些项目资助了特定公共投资工程，另一些项目则资助了政策制度改革。

正在实施的世行贷款项目中，24个项目（贷款总额9.24亿美元）把土地权利列为首要内容，28个项目把土地权利列为次要内容。

世行较强的分析能力和知识领导力为贷款项目利用前沿研究成果来展示土地问题对整个经济发展的重要性创造了条件。此外，世行也协助有关国家通过参与方式制定了国家战略，以便其按合理顺序逐一解决重点土地问题。

合作伙伴

世行已与多家地区开发银行、联合国机构、双边捐赠机构、国家和地方政府以及公民社会组织建立了合作关系，致力于推进知识应用，支持国家土地政策和管理制度现代化。世行也鼓励发展中国家之间更多地开展“南南”合作，为参与取得成功的土地管理项目实施工作的政府官员和技术人员与其它国家同行分享经验创造条件。

世行积极支持世界粮食安全委员会编制和通过了（2012年5月）《国家粮食安全背景下土地权利、渔业和森林负责任治理自愿指南》。世行积极与多个合作伙伴（包括联合国机构、双边捐赠机构和公民社会组织）开展合作，通过广泛宣传和能力建设活动以及向旨在按照该指南规定加强土地权利治理的政策和项目提供资金援助等措施，支持有关国家执行该指南。世行集团将该指南视为指导具体政策改革的一种重要国际工具，因其提供了经各方认可的行动、广泛参与和成果监测框架。

世行参加的其它土地政策和管理合作机制包括全球环境基金、联合国人居署全球土地工具网络以及七国集团保护亚马孙河巴西段试点项目。此外，世行也与国际测量师联合会等专业协会、比尔与梅琳达·盖茨基金会等私营基金会以及一些由多个捐赠机构资助的信托基金合作，开展冲突后和灾后恢复工作。世行每年都会主办一次土地政策与管理国际会议。

今后工作

土地和财产占国民财富的比重一般介于50%-75%之间。从这一角度看，明晰土地所有权、解决土地纠、分配土地资源并确定其价值以及制定适当法律、法规和制度等举措，对促进经济增长、减贫和可持续发展起着相当重要的作用。与劳动力和资本方面的健全法律法规和制度安排一样，土地管理方面的支持性法律框架和有效安排对推进发展进程有着同样重要的作用。随着气候变化和粮食价格波动等因素对稀缺自然资源构成的压力越来越大，各国有必要加快土地管理制度现代化进程，以保障土地权利；确保掌握土地资源、占有权和所有权等方面的准确资料，同时确保该资料的编排整理便于更新和参与发展、冲突后和灾后规划工作的各机构之间的共享。

世行将继续与有关国家在分析、政策对话以及项目和财政支持等方面开展合作，以实现土地管理制度现代化，从而帮助保障贫困人口的土地权利，推动改进国家资源管理，增加生产性投资，帮助实现财富来源和财富分配方式多样化。