第3章 企业和家庭债务重组

新冠疫情给一些家庭和企业带来了不可持续的债务负担，用于管理破产的法律和制度框架是助其缓解债务压力的有效途径。i 然而，如果因企业无法履行还款义务导致不良贷款和破产数量短时间内激增（图 3.1），破产系统及时解决破产的能力会面临重大挑战，即使在拥有完善法律框架和有效机构的发达经济体也是如此。这在一定程度上取决于法院主导的破产程序的复杂性。世界银行的数据显示，各国解决企业破产案件所需平均时间超过两年。复杂的破产清算所需时间，即使在运行良好的司法体系中，也会更长。

图3.1已有拖欠或预计在六个月内出现拖欠的企业占比，2020年5-9月

如果过度负债迅速上升但国家没有有效的宣布破产或解决债权债务纠纷的法律机制，政府会被迫以强制减免债务的形式对信贷市场进行政治性干预。这往往成为解决不可持续债务问题的唯一方法。事实上，新兴经济体已经大量使用过政治化的债务减免方案。以往经验表明，这类方案往往损害信贷纪律，从长期来看会损害信用良好的借款人的借款能力。ii 

由于多种原因，提高管理破产的机构能力对于经济复苏至关重要。研究表明，破产框架的改进与更加便捷的信贷获取iii、更快的债权人损失收复、更好的就业岗位保护iv、 更高生产率v 以及更低的小企业倒闭率vi 具有相关性。另外，有助于降低破产成本的改革可为无生存能力的企业申请破产清算创造必要条件，vii 从而促使信贷资源流向增长前景更好、生产率更高的企业。简而言之，在疫情危机的背景下，加强破产框架改革对危机管理和疫后复苏均有助益。 

《报告》建议进行以下改革以缓解新冠疫情造成的债务困境，促进公平的经济复苏。这些改革建议以实证研究为基础，由实践经验表明它们明显有效。处于不同发展阶段、现有破产法精细程度和机构能力不同的经济体均可采用这些措施。 

强化正规破产机制 

有力的正规破产法制度要对有序的庭内和庭外解决程序所涉及的权利和行为做出规定。viii 一个设计良好的体系会包括推动债权人和债务人配合解决程序的激励。良好的正规破产体系还要具备以下要素：可预测的债权人获偿顺序界定；ix可形成鼓励所有当事方参与庭外协商的正反馈循环的及时解决机制；x 关于破产法所涉复杂事项的充分的专业知识。另外，用于发现企业困境的早期预警工具也可以发挥很大作用。这类工具可及早识别面临财务困难的债务人并向其提供帮助，以免其困境恶化到破产程度。xi 

促进替代性争议解决系统的使用 

与正规的法院系统相比，替代性争议解决（ADR）框架可提供速度更快、费用更低的解决方案并保留一些法院提供的严格性。在ADR流程中，债务人和债权人在第三方（如调解员或仲裁员）协助下直接接触。解决方案具有合同约束力并且可对参与人的有关信息保密。根据法院参与程度的不同，ADR程序可有不同形式。调解完全在庭外进行（不过法庭可将当事人转介调解）；在混合型安排下，协商程序或在一定程度上由法庭监督，或其庭外协议结果需获得司法确认。ADR过程中，不愿做出让步的债权人可能导致过程陷入停顿，所以该类解决方案需要所有债权人的共同支持和参与。监管机构可通过各种工具与私营部门积极沟通，促进债权人达成共识。其中工具之一是建立相关框架或规则，允许债务重组协议对持不同意见的少数债权人具有约束力，以便解决债权人立场不统一的问题。 

英国经常被作为有效ADR框架的范例。“伦敦方法”是英国央行倡导的一套非立法性行为规范与原则，xii 指导债权人以自愿和集体方式解决债务人的困境。其关键要求是具备关于债务人可在债权人之间共享的可靠财务信息，而债权人则共同努力解决问题并平等分担做出让步造成的损失。xiii 伦敦方法所需债权人的高度合作在有些国家可能难以实现。在债权人立场不统一的情况下，推动债务重组的一个有效方法是让法院批准庭外协议并要求债权人遵守执行（例如法国就使用这种方法）。另一个方法是通过债权人间合同来规定重组过程的规则。最近这方面的一个例子是土耳其新的《财务重组框架协议》，提出一种联合监管模式：它受监管机构监督，而法院的作用相对有限（因此可能更适于司法系统薄弱或能力较低的国家）。 

建立便于小企业使用的庭内和庭外程序 

新冠疫情带来的经济危机对中小微企业产生了巨大影响。它们的资本较少，而且从事的行业往往受疫情打击更大。很多中小企业缺乏必要的资源和专业知识，无法充分理解和使用程序复杂、成本高昂的破产清算体系。此次疫情对小企业的打击比大企业更为严重，加剧了这种结构性问题。世界银行的商业脉搏调查显示，2020年6月到9 月，48%的中小微企业表示已经发生拖欠或预计将在六个月内出现拖欠（此比例对微型企业更高达53%），而位于这种处境的大型企业只占36%（图 3.2）。此外，83%的中小微企业（微型企业中有84%）表示月销售额低于上一年，而大型企业当中这一比例为73%（图 3.3）。 

上述因素凸显了专门针对中小企业的需要开展破产制度改革的必要性。此类改革包括：通过简化法律程序等措施来提高有存续能力企业的债务重组效率、允许债务人在可能的情况下保持业务控制、为其提供新的融资以及使用庭外程序以降低成本等。通过这些改革，政策制定者可以帮助那些有存续能力但缺乏流动性的企业生存下来，同时使无存续能力的企业可以迅速退出市场。 

回顾上世纪80年代和90年代发生过大范围债务困境的东南亚的历史，可以看到实施专门针对中小微企业的不良贷款解决程序产生的益处。当时某些国家不良贷款率超过40%，中小微企业要么无法获得信贷，要么必须支付很高利息。针对这种情况，韩国、马来西亚和泰国等实施了改革，为复杂的大型案件和小企业分别制定解决程序。在韩国，到 2003 年年中已有约80%的登记案件达成了债务重组协议，所涉金额约占总（公司）债务的 95%。 

推动债务免除，保护前债务人的长期声誉 

新兴经济体当中有很大一部分尚未建立个人破产框架，因此负债过多的家庭和小企业主没有解决债务问题的渠道。这对小企业主来说尤其具有破坏性，因为他们的企业融资通常至少有一部分是由本人担保的债务。新冠疫情当中，很多借款人自身并无过错但也面临债务问题，因此法院应尽快解决那些无收入无资产的案件，法律也应当为自然人企业家提供解除债务、重新开始的机制。个人破产涉及的高成本（例如交给法院的破产申请费）和使用破产保护面临的过高障碍（例如过于繁琐或混乱的程序）应努力加以降低或消除，特别是对无收入无资产案件更应如此。 

结语 

解决债务问题对促进繁荣与进步至关重要。如果债务人无法履行义务，精细的法律和制度框架需要对此恰当地加以解决。对债务问题不作为或管理不善会对经济产生严重危害。上文提出的各项改革旨在避免此类危害，并在新冠疫情这一史无前例的背景下为实现公平复苏奠定基础。